关于现代大学制度建设的几点思考
一、建立现代大学制度的背景
1、现代大学制度建设的提出
创建现代大学制度是我国高等教育改革发展的重大现实问题。2010年7月，中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）才明确提出“建设现代大学制度”，并将此作为教育体制改革的重要内容。
2011年1月12日，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革的通知》（国办发[2010]48号）进一步提出现代大学制度改革的具体内容是：“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度。探索高等学校分类指导、分类管理的办法，落实高等学校办学自主权（北京市，黑龙江省，上海市，江苏省，浙江省，安徽省，湖北省，广东省，云南省）。推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构（北京大学等26所部属高校）。建立健全岗位分类管理制度，推进高校人事制度改革，改革高校基层学术组织形式及其运行机制（清华大学等8所部属高校）。建立高校总会计师制度，完善高校内部财务和审计制度（黑龙江省，浙江省，厦门大学等3所部属高校，长春理工大学）。改革学科建设绩效评估方式，完善以质量和创新为导向的学术评价机制（湖南大学等3所部属高校）。构建高等学校学术不端行为监督查处机制，健全高等学校廉政风险防范机制（黑龙江省）”。
2013年11月12日十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”。
2、要从全面推进高等教育治理体系和治理能力的高度认识现代大学制度建设
完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是十八届三中全会确定的新时期深化改革的总目标。
高等教育制度是国家制度的重要组成部分。高等学校是国家社会组织体系中的重要组织形式。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标下，高等教育和大学管理也同样面临着现代化的迫切需要。
3、急剧发展的人才竞争形势，为现代大学制度建设提出了迫切要求和严峻挑战
在今天的中国，之所以特别强调建设现代大学制度的重要性和紧迫性，是因为中国高等教育改革和发展遇到的棘手问题与我国大学制度中缺失某些核心要素密切相关。因此，从根本上而言，建设中国特色的现代大学制度就是要在中国既有的大学制度体系中注入一些不可或缺的东西，以解决中国大学发展的现实难题。
那么，中国大学发展到底遇到了什么难题？对此，上至政府官员和知识精英，下至普通学生和社会民众，都有各自的看法。目前社会对大学的批评，主要集中在以下几个方面：一是批评大学培养不出拔尖创新人才。这一批评自钱学森提出之后，引起了社会的广泛热议。许多人认为，中国虽然建立了世界上规模最大的高等教育体系，但未能培养出具有世界影响力的拔尖创新人才，大学的国际竞争力很弱，这是中国大学的悲哀。二是批评大学存在“行政化”、“官僚化”、“衙门化”倾向。近年来，这一问题广遭诟病。大学不能按照自身的规律运行，行政权力过度干涉大学办学行为，学术权力要么遭到压制，要么发生异化，使得大学成为“官场”的缩影，大学的组织文化特性难以体现。三是批评大学脱离社会生活与实践。大学改革在许多方面滞后于社会其他领域的改革，改革创新的阻力很大。大学的课程设置、教学安排、科研活动等与经济社会发展严重脱节。统而言之，就是大学的办学质量不高，产出效益低下，大学在推动经济发展和社会进步方面的功能和使命未能充分发挥。
导致上述种种问题的原因是多方面的，有来自大学外部的原因，也有大学内部的原因；有客观原因，也有主观原因。一方面，我国处于社会急剧转型期，利益格局正发生深刻调整，各种社会矛盾多发，难免对大学产生这样那样的负面影响。另一方面，大学自身变革严重滞后，未能及时把握时代进步脉搏和主动适应经济社会发展需求；尤其是大学与政府、大学与社会、大学内部行政权力与学术权力之间的关系未理顺，导致大学宏观管理和内部治理紊乱。解决这些问题，需要通过大学制度建设，恢复大学的组织特性，使其按照教育教学规律和人才成长规律办学。
二、建立现代大学制度需要解决的核心问题
具体而言，现代大学制度建设要重点解决以下三方面问题:
（一）大学与政府的关系不顺畅，办学自主权未充分落实。一是政府职能定位不清，存在缺位或越位现象。政府过多干预大学的微观办学行为，尤其对学术事务亦有干预；而同时宏观管理不力，在监督、调控、评价等方面的职责未有效履行。二是政府过多依赖行政命令手段来管理大学，未能遵循教育规律和人才培养规律，随意性较大，缺乏法治性和规范性，甚至存在简单粗暴现象；个别政府工作人员的官僚作风与大学崇尚学术、追求自由平等的文化发生冲突。三是由于受政府管束过多，大学与政府的关系体现为一种依附关系，导致大学管理者习惯于盲目揣摩和服从政府意志，更多关注如何获取行政配置的资源，对办学规律研究不够，自主发展和自我约束意识不强。
（二）大学内部治理结构不合理，行政权力与学术权力失衡。一是行政权力泛化。行政权力过多介入学术事务，干预学术权力的现象比较普遍。二是学术权力与行政权力界限不清，行政权力常常替代学术权力，甚至包办学术事务；同时也存在学术权力使用不当，导致学术特权的产生等问题，不仅扭曲了学术生态，还影响了行政管理效能。三是学术权力的主体及学术组织作用不突出。
（三）大学与社会的关系不协调，大学精神遭到侵蚀。随着我国高等教育从精英化向大众化迈进，大学逐渐从社会的边缘走入社会的中心，独立于社会之外的"象牙塔"式的大学难以存续。一方面，大学必须积极参与社会变革，回应时代的呼唤；另一方面，大学又必须保持其相对独立性，坚守支撑大学存在的理念与精神，决不可随波逐流。这就需要在大学与社会之间建立张弛合理的关系。遗憾的是，在当代中国大学改革发展实践中，这一点显得异常艰难。当前，各方面普遍批评大学与社会的关系过于密切、过于“暧昧”，社会转型期的矛盾时常影响大学的运行。特别是商品化、世俗化、拜金主义、极度功利主义等不良思潮不断地侵蚀大学的领地，导致传统大学精神的流失。大学的办学目标过于功利化，大学传承学术和发展学术的功能不断弱化。
三、中国特色现代大学制度建设的主要内容
中国特色现代大学制度到底应包括什么内容?对此可以从广义和狭义两个角度去界定。从广义角度看，现代大学制度可以理解为制度的集合，包括所有与大学管理和运行相关的制度，大到国家层面的高等教育宏观管理体制，小到大学内部的行为规范。从狭义角度看，现代大学制度可以界定为制度体系，只涵盖那些支撑现代大学存在的根本性制度。《教育规划纲要》提出要从完善治理结构、加强大学章程建设、扩大社会合作、推进专业评价四个方面加强中国特色现代大学制度建设。这四个方面的内容基本反映了社会各方面对于现代大学制度的共识，体现了理想性与现实性的统一。但同时应当看到，对于中国特色现代大学制度的认识，大都还停留在方向性的层面，而具体建设内容尚待研究细化，如何操作尚待实践探索。
（一）改善政府宏观管理。加强和改善政府宏观管理是中国特色现代大学制度建设的重要内容。当务之急是要从制度上界定政府对于大学的权限，解决政府对大学管理过死过细、管办不分、角色错位缺位等问题，更多地依靠宏观调控手段引导大学发展。
（二）完善大学领导体制。《高等教育法》明确规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。《教育规划纲要》重申公办大学要坚持和完善党委领导下的校长负责制。这一体制是由我国的基本政治制度所决定的，与政府对大学的治理、大学内部权力格局和学术生态密切相关，是中国特色现代大学制度建设的重要内容。加强和完善党委领导下的校长负责制，要从制度上明确党委和校长的职责，完善大学党委和行政的议事规则和机制，强调党政之间的团结和协调。总之，要在坚持党的领导的前提下，进一步完善大学领导体制，为大学管理和决策的科学性、民主性、效率性提供保障。对于民办高校的领导体制，也应按照有关法律法规加以规范。
（三）优化大学组织结构。科学合理设计大学组织结构，直接关系到学术权力与行政权力的协调，是大学按照教育规律和人才成长规律高效运行的保障，是中国特色现代大学制度建设的关键环节之一。大学组织结构的设计，受办学理念、学校规模、内部权力格局等多种因素影响，既具有稳定性，又具有动态性。
（四）保障大学民主管理。实行民主管理是现代大学制度建设的核心内容之一，这也是西方大学制度的基本内核。建设中国特色的现代大学制度，必须建立健全保障大学民主管理的制度。第一，要完善民主管理和决策的制度。以教职工和学生为核心的大学利益相关者的广泛参与是大学民主管理的基础。要通过建立健全教职工代表大会制度、学生代表大会制度、校友会制度等多种形式，畅通意见表达渠道，最大限度地保障利益相关者的知情权和参与权。第二，要建立权力制衡和监督机制。行政权力和学术权力要各安其位、各司其责，相互匹配、相互制约，避免任何形式的专权、强权。第三，要完善大学的信息公开机制。除了国家法律法规有明文规定需要保密的信息之外，学校的人事、财务、资产、教师、学生等各个方面的信息都要定期公开，接受师生质询和社会监督。
（五）制定和落实大学章程。《教育规划纲要》明确将大学章程建设作为创建现代大学制度的突破点。大学章程相当于大学的“宪法”，是大学制度的重要载体和大学管理和运行的根本依据。
（六）推进大学专业评价。高等教育质量是政府、社会高度关注的问题。对大学的办学质量作出科学的评价，是政府宏观管理的重要内容，也是大学自主发展、自我完善的重要基础。由独立于主管部门和大学之外的专门机构来实施对大学的专业评价，客观地反映大学的办学质量状况，也应是现代大学制度建设的重要内容。
四、山东政法学院建设现代大学制度的路径设想
现代大学制度建设涉及到观念的转变、制度的更新和利益格局的调整，需要政府、大学和社会等各方面的广泛参与，是一场牵涉面广、意义重大、影响深远的深层次变革。就山东政法学院而言，应从以下几个方面积极稳妥地加以推进。
（一）解放思想，更新观念，加强对现代大学制度研究，为现代大学制度建设奠定思想基础。
（二）学习文件，领会精神，加强对教育主管部门改革部署研究，跟进现代大学制度建设步伐。
（三）实事求是，稳步推进，加强对学校实际情况研究，建设适合山东政法学院实际需求的现代大学制度。
（四）抓住关键，把握节奏，加强对制约学校发展的突出问题研究，实现现代大学制度建设的重点突破与整体推进有机结合。
（五）发扬民主，规范程序，加强对现代大学制度建设的参与度研究，实现学校教职工教育理念、办学理念和管理理念的全面提升。
（六）建章立制，重在实践，加强对现代大学制度的实践探索，全面提高学校治理的制度化、民主化、高效化、和谐化。完善利益协调机制，减少改革发展阻力。创建中国特色的现代大学制度，是一场深层次的变革，难免会触及一些既得利益。如果不能处理好各方面的利益诉求，将会增大改革的阻力，甚至可能导致改革流产或者目标扭曲。因此，建立和完善有效的利益协调机制，尽可能凝聚共识，形成各利益方共同推进改革的合力，是现代大学制度建设的重点之一，也是一项艰巨的任务。
（七）塑造大学文化，凝练大学精神。现代大学制度的建设，既包括以具体形态存在的显性制度，如大学章程等，也包括体现为大学精神和文化的隐性制度。隐性制度在现代大学制度中更具根本性和长远性。缺乏隐性制度的现代大学制度，极有可能刚性有余而柔性不足，导致僵硬、夹生，缺乏感染力和适应性。大学文化和大学精神是一所大学的生命力之所在，对于一所大学的人才培养具有十分重大的影响力。
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